陕西:用最严格法治持之以恒保护秦岭

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秦岭太白山。


  《陕西省秦岭生态环境保护条例》


  “严”字当头守护秦岭“父亲山”


  秦岭是我国重要的生态安全屏障和“中央水塔”,保护秦岭任务艰巨、责任重大。《陕西省秦岭生态环境保护条例》于2007年经省十届人大常委会第三十四次会议通过,成为全国首部为一座山脉综合立法保护的地方性法规。2019年12月1日,新修订的条例开始施行,旨在用最严格的制度最严密的法治保护好秦岭生态环境,筑牢国家重要生态安全屏障。


  2019年12月1日,新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》正式实施,对秦岭地区矿山资源开发规划、审批、监管、保护、治理都作了明确详细的规定。


  坚持生态优先、绿色发展强化监督体系建设


  新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》坚持生态优先、绿色发展导向,淘汰高污染、高耗能、高排放落后产能,鼓励发展绿色循环经济,实现经济结构调整和产业优化升级,加快形成以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系和绿色发展方式。核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动;重点保护区不得进行与其保护功能不相符的开发建设活动。在核心保护区、重点保护区实施能源、交通、水利、国防等重大基础设施建设和战略性矿产资源勘查项目,应当依法进行环境影响评价,报省政府审定。对重点保护区、一般保护区实行产业准入清单制度,实施产业和项目全区域、全过程监管。条例为构建多层次、多领域监测监管体系,加强水、大气、土壤、气候、森林、野生动物等生态环境要素监测和自然灾害的预报预警,推进“三线一单”落地和部门协同、实现信息共享,加快形成绿色发展方式提供了法律遵循。


  首次确定秦岭山系主梁、主要支脉的位置和保护范围


  经有关方面专家论证,新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》首次明确规定,秦岭山系的主梁西起陕甘界,经玉皇山、鳌山、太白山、终南山、草链岭、华山一线,东至陕豫界,渭河流域与嘉陵江、汉江、南洛河流域的分水岭。同时明确了连接秦岭山系主梁具有重要生态功能需要重点予以保护的14条主要支脉,以名录方式予以明确。


  新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》对核心保护区、重点保护区和一般保护区的范围予以明确,把秦岭核心保护区范围由海拔2600米以上扩大到海拔2000米以上,将秦岭主梁两侧各1000米、主要支脉两侧各500米以内的区域列为核心保护区。核心保护区面积为0.81万平方公里,占秦岭区域面积13.92%,与2017年条例规定的禁止开发区面积占比0.77%相比,提高了近20倍。重点保护区为海拔1500米至2000米之间的区域,面积为1.76万平方公里,占秦岭区域面积约30%。核心保护区、重点保护区,再加上以生态功能集中连片保护,为野生动物栖息、迁徙提供生态廊道,有利于生物多样性保护功能的提升,进而形成以海拔为基准、“海拔+区块+生态廊道”为特色,统筹山水林田湖草系统治理的山脉生态环境保护模式。


  为整治秦岭“五乱”提供制度保障


  新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》坚持问题导向,针对秦岭“五乱”(乱采乱挖、乱搭乱建、乱砍乱伐、乱排乱放、乱捕乱猎)问题,作出严格管控的制度安排。对房地产开发作出禁止性、限制性规定;扩大了禁止开山采石和矿产资源开发的区域范围,将商品林采伐限制、水电站整治退出、河道湖泊管理、危化品运输、打击乱捕乱猎野生动物等方面作出明确制度规定,防止在自然资源开发利用上的“大开发”,真正实现在发展中保护、在保护中发展。


  条例还加大了违法行为处罚监督力度。条例依据水污染防治法、矿产资源法及国务院实施条例等规定,对污染破坏秦岭生态环境、非法开采矿产资源及开山采石等行为,提高了罚款处罚幅度。


  以立法创新推进制度创新


  新修订的《陕西省秦岭生态环境保护条例》规定了生态保护补偿、生态环境损害赔偿、环境公益诉讼和生态保护责任追究制度,为推进治理体系和治理能力现代化进行了有益探索。条例明确了有关行政主管部门依法履行监督管理和行政执法职责,实行网格化管理,建立区域协作、信息共享、定期会商、预警应急、联合执法等机制,对强化基层治理,加强部门协同,推进执法体制改革,共同做好秦岭生态环境保护和污染防治发挥了积极作用。条例强化了监督管理,建立了约谈制度,对秦岭生态环境质量状况持续下降或者未完成秦岭生态环境质量状况改善目标的地区,省秦岭生态环境保护委员会应当会同有关部门约谈有关设区的市、县(市、区)人民政府的主要负责人。


  《西安市秦岭生态环境保护条例》


  为秦岭生态环境保护提供坚实的法律保障


  《西安市秦岭生态环境保护条例》于2013年经西安市十五届人大常委会第十次会议通过,2019年12月修订通过,2020年3月经省十三届人大常委会第十六次会议批准,2020年7月1日开始施行。新修订的条例,从严划定了保护范围,保护秦岭的规定更加严格、保护的责任更加明确、保护的举措更加有力。


  7月1日,新修订的《西安市秦岭生态环境保护条例》正式施行,西安市保护秦岭的力度再加大,措施再升级,以最严格生态环境保护制度保护好秦岭。


  坚持保护规划先行一般保护区严于省条例的标准划定


  《西安市秦岭生态环境保护条例》规定,西安市秦岭保护委员会组织编制秦岭保护规划,绘制分区保护图;相关区县秦岭保护委员会组织制定秦岭保护实施方案,绘制分区保护详图。通过规划将需要保护的重点区域、主要任务、保护修复治理措施等,落图、落细、落实。


  《西安市秦岭生态环境保护条例》在遵循《陕西省秦岭生态环境保护条例》的基础上,从严划定了保护范围,将西安市秦岭保护范围划分为核心保护区、重点保护区、一般保护区。同时,规定在保护范围外围划定一定的建设控制地带。其中,核心保护区、重点保护区的范围与《陕西省秦岭生态环境保护条例》保持一致,分别是海拔2000米以上、海拔2000米至1500米和相关保护单元;一般保护区按照严于《陕西省秦岭生态环境保护条例》的标准划定。建设控制地带的范围通过秦岭生态环境保护规划划定。取消了原条例中对环山路两侧建筑高度的限制性规定,赋权西安市政府根据实际在规划中予以明确。


  确定保护管理体制夯实政府监管责任


  新修订的《西安市秦岭生态环境保护条例》保护秦岭的规定更加严格、保护的责任更加明确、保护的举措更加有力。


  《西安市秦岭生态环境保护条例》在规定“市、相关区县设立秦岭保护委员会。市秦岭保护委员会负责秦岭保护的统筹规划、综合协调和监督检查,考核市级有关部门、相关区县政府秦岭保护工作,协调解决秦岭保护重大问题”的基础上,明确了西安市各级政府分级负责、秦保部门综合监管、有关部门行业监管、相关单位协调配合的秦岭保护管理体制。


  同时,《西安市秦岭生态环境保护条例》对秦岭范围内国家公园、自然保护区、自然公园等的管理机构,基层群众自治组织和其他有关单位,保护秦岭的义务也作出了明确规定。


  《西安市秦岭生态环境保护条例》提高了违法开发房地产和在核心保护区、重点保护区进行违法建设的处罚额度;增加了破坏、擅自移动保护标识及保护设施和未按照规定留足生态基流、设置生态基流口的法律责任等,进一步提高了相关违法行为的行政处罚下限。


  巩固违建整治成果从严设定禁止行为


  《西安市秦岭生态环境保护条例》结合秦岭保护实际,规定了秦岭保护范围内的6类以及山体部分5类禁止行为,从严设定相关禁止限制行为,巩固秦岭违建整治成果。


  同时,《西安市秦岭生态环境保护条例》对核心保护区、重点保护区、一般保护区和建设控制地带,分别提出明确的限制要求。除省条例另有规定外,核心保护区内不得进行与生态保护、科学研究无关的活动,重点保护区内不得进行与其保护功能不相符的开发建设活动,一般保护区内严格控制开发建设活动的空间范围和规模,限制建筑的高度和密度。西安市人民政府应当依法提出建设控制地带内开发建设活动的具体限制要求。


  规范开发建设行为细化具体保障措施


  《西安市秦岭生态环境保护条例》修订统筹考虑体现人与自然和谐共生、区域协调发展和经济社会全面进步的要求,坚持生态惠民、生态利民、生态为民,要求政府规划和调整产业布局、规模、结构,降低污染物排放量、扩大秦岭生态环境容量,推进绿色发展、循环发展、低碳发展。提出优先吸收熟悉地形地貌、能够完成巡查任务的当地居民担任基层网格员,将秦岭山中的村民转变为生态保护工作者,使他们成为良好生态环境的最先受益人。


  《西安市秦岭生态环境保护条例》完善了自然资源、人文资源保护的具体措施,明确开发建设活动应当符合相关规划和产业政策,提出实行产业准入清单制度的要求;打出行政监督、司法监督、人大监督组合拳,拿出生态补偿、修复治理、综合评估硬手段;规定了建设综合监管信息系统、落实行政执法责任制、实施网格化管理等具体监管手段,提出了加大财政转移支付、确定治理修复责任、规范矿业权退出、制定移民搬迁计划等多种保障措施。


  保护秦岭各市这样做


  西安市


  高标准完成违建别墅专项整治尾留任务,去年底完成了房款退付、行政罚没、完善手续等16项尾留任务,后续“拉网式”排查发现的3035个疑似点位已完成整治。


  完善网格管理体系,落实四级网格员1112人。加快推进数字秦岭项目建设,建成秦岭区域“雪亮工程”监控点位636处、“电子围栏”管控点位108个。


  今年起西安市财政每年安排5000万元,用于秦岭生态保护和修复。今年年底80%以上行政村实现污水规范化处理。


  以拆违收回土地和关停矿山生态修复为重点,植树增绿4820.46亩,复耕1655.58亩。


  持续推进峪口峪道的生态环境综合治理,已基本完成19个峪口峪道的治理,建成8个生态保护站,对进入峪口峪道的人、车实行智能化管控。


  渭南市


  渭南市成立秦岭生态环境保护委员会,全面夯实全市秦岭生态环境保护工作责任,确保各项工作任务落到实处。


  深化“峪长制+警长制+网格化监管”管理模式,落实峪长108人,警长38人,网格长(员)658人,做到“常态巡山、网格管山、合力护山”。


  为实现秦岭渭南段生态环境保护法治化、系统化、常态化,渭南市系统谋划、超前考虑,建立、完善了市级领导常态化包抓、联合执法检查、“智慧秦岭”大数据平台、宣传教育办法等19项长效机制。


  商洛市


  商洛市健全组织机构,调整成立商洛市秦岭生态环境保护委员会,市县两级分别成立秦岭生态环境保护中心;在全市98个镇办明确专兼职工作人员,确保事有人干、事有人管、管能管好。


  扎实整改问题。中央环保督察反馈的11个问题、72个信访件和全市排查的526个“五乱”问题全部整改到位。


  强化污染攻坚。全力打好蓝天、碧水、净土、青山“四大保卫战”,市区空气质量连续7年全省第一,连续3年入围全国环境质量达标市,主要河流监测断面和集中式饮用水源地水质稳定达标,森林覆盖率达到68.37%。


  完善考核机制。商洛市制定出台了秦岭生态环境保护15条措施等制度,把秦岭生态环境保护纳入各级目标责任考核,推动秦岭生态环境保护制度化、规范化。


  精准策划项目。围绕提高秦岭生态环境保护能力和成效,策划了大秦岭博物馆、秦岭生态监测服务系统等166个项目。


  宝鸡市


  宝鸡市切实夯实各级责任,更严更实抓好整改。目前,纳入违建别墅整治台账的19个重点问题已全部整改,各级认定的5栋8套违建别墅全部拆除,拆除各类违建7.45万平方米,覆土植绿6.46万平方米。


  持续健全四级信息化网格化管理机制,定期组织开展全市性业务培训和技术指导。对网格员履职情况不定期开展暗访抽查,督促严格落实日常巡查制度。去年以来,省级平台反馈的174个疑似图斑全部核查整改到位,核查率和审核率均为100%,居全省秦岭6市首位。


  加快市级秦岭保护规划和县级实施方案编制进度,积极推进秦岭生态红线勘界定标眉县段试点工作。


  建立秦岭生态环境保护专家智库,编纂《大秦岭之宝鸡域要》科普书刊,发挥决策参考、宣传教育、佐证支撑重要作用。


  汉中市


  汉中市强力推进秦岭巴山生态环境突出问题整改,统筹抓好生态修复和系统治理,生态环境持续优化。


  扎实开展“三保三治”和“绿盾”行动,39个涉保护区采矿、探矿权全部退出;组建生态修复公司,推进矿山生态修复。深入推进秦岭生物多样性保护,绿化造林26.63万亩。


  出台《汉江流域水环境保护条例》,建成38个沿汉江污水处理设施,拆除3座自然保护区内的水电站,综合治理14座尾矿库,全市优良水体达100%。严格执行排污许可证制度,削减散煤1.3万吨,全市空气优良天数保持在330天以上。全面推行山长制和网格化管理,设立市县镇村四级山长1920名、秦岭基层网格员1461名,形成长效治理机制。


  安康市


  安康市出台《安康市汉江流域水质保护条例》《安康市瀛湖生态环境保护规划》等制度,全面落实散煤、扬尘、餐饮油烟、禁燃禁放、“散乱污”企业、水质保护、土壤及矿山等专项整治行动。治理水土流失850平方公里,完成秦岭区域矿山地质环境恢复治理173公顷。


  不断强化联合执法和常态化监管,累计查处环保违法案件609起。2019年,全市城市水环境质量、环境空气质量分别排名全省第一、第二,汉江出境断面水质保持国家地表水Ⅱ类标准。


  汉阴、石泉、平利、紫阳、岚皋5个县荣获“全国绿化模范县”;宁陕、岚皋县被命名为“全国林下经济示范县”;宁陕县成功入选首批国家森林康养基地。


  本版稿件由陕西日报记者齐卉整理报道


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