中纪委网站发文:部分公职人员明官暗商,玷污了地方政治生态

  当前,部分公职人员明官暗商,“靠山吃山”“靠海吃海”,借助公权力违规经商办企业,玷污了地方政治生态,扰乱了正常市场秩序,还有些人以违规经商为幌子为自身的贪腐行为筑“防火墙”,穿“隐身衣”。实践中,违规经商与受贿、贪污等职务犯罪多有交叉,在查处“影子公司”腐败案件中尤为凸显,亟待在理论上予以厘清。笔者认为,受贿、贪污等职务犯罪的本质是权力的异化与权钱交易,公职人员违规经商尽管也利用了公权力,但本质为经商,需符合商事行为的一般特征。因此,可从有无实际投入、企业由谁实际控制、风险收益如何分配等三个方面甄别两者之间的关系。


  一看有无实际投入。商事行为的投入包括动产、不动产等有形资产的投入与技术、知识产权等无形资产的投入,不管是有形还是无形,投入应当是真实的、可量化为股权的。“两高”《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》规定,国家工作人员利用职务便利为请托人谋取利益,收受请托人提供的干股,或由请托人出资合作开办公司,或以合作开办公司或其他合作投资的名义获取利润,没有实际出资和参与管理、经营的,均以受贿论处。实践中需注意把握投入的内涵与外延:有些公职人员将自己为企业经营提供思路、出谋划策等帮助行为视为投入;有些公职人员(主要是领导干部)将本单位的营利业务交给他人经营视为投入;有些公职人员在企业初创时少量投入,未参与后期增资扩股,却享受增资扩股后的股东权益。对此应具体问题具体分析,在第一种情形中,帮助行为可能源于公职人员的专业技术、独到见解,也可能是权力的衍生品。如仅获取少量报酬,可能涉嫌违规兼职取酬;如获取长期、固定的收益,且利用职务之便为企业谋取利益,则涉嫌受贿犯罪。在第二种情形中,公职人员将本单位的营利业务交给他人经营,其本质为权力入股,其他人以资金、其他生产要素入股,双方之间构成了典型的权钱交易。在第三种情形中,违规经商与受贿犯罪发生竞合,以少量的实际投资的形式掩盖受贿犯罪的实质。


  二看企业由谁实际控制。大部分违规经商案件中,公职人员出于身份、政治影响等方面的考虑,往往不直接参与企业经营、管理,企业的实际控制权大多掌握在企业主手中,由企业主决定或按事先约定向公职人员分配收益。但在“影子公司”腐败案件中,公职人员利用职权或影响力开展经营活动,幕后操纵控制企业,“左手转右手”实现权力变现,而名义上的企业主则变成了“影子”与代理人。“影子公司”腐败作为当前盛行且隐蔽性强的腐败模式,可从主营业务来源、业务组织实施模式、公司财务由谁掌控、营业利润如何分配等方面开展调查与论证。如某舞蹈家协会秘书长殷某以其任职的舞协名义承办舞蹈考级,安排舞协工作人员负责考级的组织实施,但要求相关考级点将考级款汇入某公司。后经调查发现,殷某利用主管单位的管理漏洞,指使其朋友成立公司负责考级业务的资金结算,由其本人与丈夫在幕后实际控制该公司,以看似帮朋友经营谋利的表象,掩盖自己利用“影子公司”贪污单位公款的犯罪事实。


  三看风险与收益如何分配。商事行为是参与市场竞争的风险行为,盈利与亏损均系常态。企业经营效益遵循比例原则,按股权比例或企业决策机构约定的方案进行分配。一些公职人员尽管在企业实际投入,但不承担任何经营风险,不管企业经营状况如何,自己“旱涝保收”。还有一些公职人员“不投企业只投老板”,将资金放在有求于自己的企业主手中,获取固定、高额回报,甚至将回报混入本金继续利滚利,短短几年实现投资额翻倍。在办案实践中,应避免一旦查明有实际投资就放弃对相关问题深查细究的错误倾向,注重从以下四个方面收集证据:一是查明投资原因,是企业主缺乏资金还是借此与公职人员形成利益同盟;二是查明投资模式,相关投资是针对不特定多数人还是为公职人员量身定做;三是查明企业实际经营状况,进而研判公职人员的投资与分红是否符合比例原则;四是查明谋利事项,公职人员在投资期间有无利用职权或职务影响,为所投企业及企业主谋取利益。如公职人员利用职务上的便利为请托人谋取利益,虽有实际出资,但获取的收益明显高于出资应得收益的,仍以受贿论处。


  (作者:郑立峰单位:江苏省扬州市纪委监委)


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