深圳住房体系距离“新加坡模式”还有多远?

  深圳住房焦虑需要系统性解决。


  深圳学习新加坡住房模式,引发坊间更多的思考。


  事情起源于深圳市住房和建设局局长张学凡新近的一次公开讲话,“新加坡是学习榜样,未来要让深圳60%的市民,住在政府提供的租赁或出售的住房中。”


  早在2018年,深圳明确了2018年至2035年的住房发展目标之际就提及了该观点。


  令世人瞩目的新加坡“居者有其屋”的住房政策被认为是特定历史时期、特定城市国家的独特产物。自独立始,新加坡就将全民拥有住房确立为首要的政府工作目标。新加坡政府主导的供房模式,从制定建设计划到退出的一揽子公共住房政策,配套的中央公积金制度及低价征用土地的政治土壤,成为政府帮助居民在住房领域实现从享有“广厦”进而到拥有“恒产”,并最终转变为“恒心”的精髓。


  相较之下,深圳现存的不够封闭式运作的保障性住房体系,四倍于新加坡的人口基数,及数十万人的年流入量,快速城镇化所导致的社会阶层分化、社会矛盾浮现等,都令深圳学习新加坡模式面临更复杂的社会经济背景。


  值得期待的是,呼之欲出的都市圈发展规划、十年来最高的房产开发量、以更大力度推进的城市更新和城中村综合整治等,也为深圳住房向新加坡模式循序渐进靠拢提供了更多可能性。


  新加坡住房模式的精髓


  长期以来,围绕深圳楼市未来的发展路径,民间存在着两种声音。一种声音认为,深圳楼市应该学习“香港模式”,加大商品房的供应量;另一种声音认为,深圳楼市应该学习“新加坡模式”,加大公共住房的供应量。


  张学凡言及“新加坡就是我们学习的榜样”,并指出“我们的目标是让将来深圳市60%市民住在政府提供的租赁或出售的住房中,这是一个长远目标。”


  如今成为全球住房领域样本的新加坡,在建国之前的1959年,面临非常严重的房荒,仅9%的居民能住上像样的公共住房。1964年,新加坡政府推出“居者有其屋”计划,并由新加坡建屋发展局(下称“HDB”)负责房屋五年发展计划的制定,公共住房出售、出租、翻新、管理和办理抵押贷款等。


  早在1985年,新加坡居民居住公共住房的比例就已超过了70%。此后数年间,这一比例常年保持在80%左右。


  整体来看,住房新加坡模式具有供应足、价格低、分配公平的显著特点。


  这些特点背后赖以新加坡政府在本国公共住房发展中的主导地位。其中,HDB是新加坡国家发展部的一部分,需要对政府负责,从HDB成立之初,其开支就成为政府预算的主要部分。此外,自1964年“居者有其屋”计划提出,新加坡中央公积金(下称“CPF”)便为购买公共住房的新加坡居民提供首付及每月的按揭贷款等做住房保障。


  新加坡公共住房申请购买者必须符合相关资格认证条件。申请购买HDB新建公共房屋的一个基本要求即户主必须是新加坡公民,另外一个户主或主要居住在此屋的家庭核心成员必须至少是新加坡永久居民。此外,申购者还必须符合一些严格的规定如:申请人收入上限标准、在申请公共房屋的同时不能拥有私人住宅等。


  由于公共住房是由政府出资建造,HDB规定它不能转售,但可以由HDB原价回购。考虑到每个公民有两次购屋机会,政府对于每次出售再申请也制定了严格的标准。


  整体来看,工作三年左右实现在新加坡拥有一套三室的公共住房的难度甚小。借助明晰的公共住房申请及转售门槛,较高的公共住房印花税、财产税、所得税等,新加坡投机炒房的动机也得到有效遏制。


  同时,新加坡公共住房体系及其配套措施有效地将从富人征来的税收转变为有形的实物——公共住房,并以合理的价格出售给中低收入者,也潜移默化地完成了将增长不均的社会财富进行合理的再分配。


  新加坡的土地征用法赋予了政府以低于市场的价格获得私人土地以兴建公共住房的权力,这是其“国家资本主义”发展方式的体现。这种政治体制也给到了公共住房持续建设的源源动力。


  新加坡的房产自有率超过90%,领跑发达国家;商品房价格近二十年间每年上涨幅度不足1%,远低于通货膨胀率,切实做到了“房住不炒”。


  新加坡前总理李光耀曾用“民无恒产,则无恒心。苟无恒心,放辟邪侈,无不为已”的思想表达房屋在新加坡人心中的分量。这种根深蒂固的房屋情节放诸亚洲价值观体系下的各个地区同样适用。


  新加坡政府帮助居民从享有“广厦”进而到拥有“恒产”,并最终转变为“恒心”的智慧是住房领域绕不开的样本之一。


  对标新加坡模式的必然性


  对于当下的深圳来说,对标新加坡模式有其历史必然性和现实需求。


  深圳市住建局发布的《住房发展2020年度实施计划》显示,深圳居住用地仅占全市总建设用地的22.6%。这低于国家《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》中25%-40%的下限。


  同时,深圳人均住房面积27.8平方米,尚未达到国家和广东省的最低标准线,主要原因是70%多的人居住在城中村,城中村占深圳住房面积的54%左右。


  更低的居住用地占比、人均住房面积对应的却是更大的人口流入量。


  深圳市统计局发布的最新人口数据显示,截至2019年末,深圳常住人口为1343.88万,比上年末增加41.22万人。此前的2018年,这一数值录得49.83万人。同时,深圳近年每年的人口流入量保持在45万左右。相较之下,上海、北京的常住人口增量近年整体已处于负增长态势。广州的常住人口流入量虽不逊色于深圳,但是土地面积是深圳的三倍左右。


  住房盘子小,人口流入量又比较大的深圳自然成为楼市投资客青睐的城市。今年上半年,新冠肺炎疫情稍缓之后,深圳楼市强劲复苏,炒作氛围浓厚,交投活跃也不过是楼市供求失衡主逻辑下的表征之一。


  以深圳二手住宅成交均价为例,10年间,均价从1.83万元/㎡上涨至6.15万元/㎡,涨幅高达277%。但从深圳统计局公示的数据来看,深圳10年平均工资累计涨幅仅为121%,远不及房价涨幅的一半。结合乐有家数据研究中心监控的房价数据来看,2018年深圳人一年工资只能买不足2㎡的二手房住宅,比十年前还少1㎡。


  此外,与北京、上海、广州等很多城市不同,深圳的常住人口平均年龄仅33岁,刚需购房需求旺盛。乐有家数据研究中心显示,2019年深圳购房者中,刚需和改善占比占到了93%,71%的深圳户籍人口“买不起”或“抢不到”住房。


  放到更长的历史维度来看,国内房地产的预售制、公摊面积等;地方政府转向以“勾地”为主要特色的垄断模式,变成土地运营型政府等都有香港楼市的影子。这种模式也给深圳等内地城市带来了两个结果:一是房价高企;二是基础设施因土地财政而腾飞,可谓优劣互见。


  今年上半年,有多位金融人士及地产人士向第一财经记者证实,服务于小微企业的经营贷等资金流入楼市。


  第一财经记者也在多个“打新”楼盘采访了解到,外地投资客对于深圳楼市的增值前景保持乐观期待。这其中固然有资金寻求保值增值的避险需求、银行风控诉求、深圳住房盘子小契合资金炒作等因素在内,但是深圳房屋投资品属性显著、地产金融化的风险要远高于其他城市几成共识。


  业内的共识是,深圳继续使用现行的市场化的方式,并不契合当前历史阶段的住房需求。强调住房乃民生用品的新加坡模式正提供了一个可供借鉴的良性样本。这也要求深圳接下来住房市场调控的顶层逻辑更多向保障性功能转变。


  “到目前这个阶段,我们要去考虑我们的安居、城市空间、产业空间和区域空间的协调性。之前的发展阶段,我们要考虑的核心问题是生存。现在的发展阶段,我们要考虑的是如何优化我们的产业空间。这是土地管理者和政府的一个核心诉求,历史阶段的诉求。”深圳市房地产研究中心房地产研究所所长孟庆昇表示,深圳提出“新加坡是学习榜样,未来要让深圳60%的市民,住在政府提供的租赁或出售的住房中”,显然是意识到阶段性问题解决思路的转换。


  落地可能性的着力点


  这并非深圳首次提出6:4的比例。


  早在2018年6月,深圳就明确了2018年至2035年的住房发展目标,计划未来18年内提供170万套住房,并将人才房、公租房、安居房和商品房的比例定为2:2:2:4。这相当于深圳每年提供的公共住房大约为6万套,商品房不到4万套。


  2019年11月,全国先行的标定地价文件——《深圳市地价测算规则》正式发布。文件明确规定:可售的安居型商品房和人才住房的地价将分别按市价的30%和40%确定,比原来的市价60%左右下降了近一半。系列“组合拳”直指:深圳二次房改。


  相较于新加坡的公共住房是封闭式运作,深圳的安居型商品房和人才住房,都是“一定年限内封闭流转”,或10年或15年,但可以“转正”。这为人为制造套利空间提供了现实土壤。此前,国内推行的经济适用房本是政策性住房,但在实践中存在骗购、套购以及黑箱操作等问题,落地效果并不理想。


  另外,与新加坡组屋申请对象面向本国居民,人口总体稳定不同,深圳类似于安居型商品房和人才住房等保障性住房面向的每年净增人口量要更大。政策性住房的建设力度是否能超越人口的增加速度也成为不少深圳人担忧的焦点之一。


  这种担忧并非毫无根据。参与安居型商品房轮候的多位人士告诉第一财经记者,“每年政府规划的安居房项目是有限的,大概保持在3000套左右,轮候三五年时间是很正常的。若是轮候关内的南山区、福田区、罗湖区,能轮候上堪比中彩票。”


  在实际管理人口近四倍于新加坡的人口基数,及每年数十万左右的人口增量面前,个人申请公共住房的排期将是一场较长时间的“攻坚战”。


  有国务院发展研究发展中心的采访人士在接受第一财经记者采访之际,并未否认安居商品房等保障性住房存较长轮候周期这一问题。


  但他也认为深圳坚定推行保障性住房是循序渐进实现住房新加坡模式的必要一环。


  “深圳提出人才房、安居房各20%的比重,在国际来说,这个标准属于力度比较高的。太高的话,会对地方政府形成很大的财政压力。”该人士也指出,深圳在推进保障住房建设过程中需要进行相关制度设计,对公共住房的申请资格做出合理要求,杜绝相关寻租行为,让政策红利落到实处。


  在言及如何保障较高保障性住房体系落地,上述人士及多位地产人士都有表示,可确定供应主体,实行“财政预算为主,多渠道融资、多渠道筹集房”的方针,政府可在加大投资的同时,通过一定的优惠政策措施引导多渠道的资金投入保障性住房建设。


  相较之下,深圳住房结构也有它的特殊性。深圳是全国小产权房存量最多的城市,一半左右的人口居住在小产权房中。


  将类似于新加坡公共住房的小产权房予以部分转正或者城中村综合整治的部分住房允许流通,被部分业内人士视为缓解深圳住房难问题的另一发力点。


  中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌也指出,探讨小产权房问题的解决途径,应谋求维持多赢的利益格局。把小产权房强制拆除,是不符合这个原则的,把责任全部推给农民或购房者,也是不客观的。因此,深圳有必要进一步做好小产权房的给排水、道路、电力等基础设施建设,人居安全,建筑密度趋于合理化,并探索逐步实现小产权房合法化,辅以相关政策配套保护农民权益,在解决问题的同时,促使土地供求关系变化进而促使房地产价格重新洗牌。


  此外,加大租赁住房的供给也被视为现有住房保障政策的重要补充。


  “对于土地资源更有限的深圳来说,可以尝试多修建高容积率的公共租赁住房,降低年轻人和外来人口的短期购房压力。”深圳一家TOP5房企负责人士指出。


  值得期待的远景


  张学凡说,深圳有一个目标,就是在“十四五”期间,人均住房面积“从27.8平方米提高到30平方米”。未来住建局联合规自局,将在“十四五”期间的用地供应上做一些调整,住房用地占建设用地的比例,将提高到25%,甚至将在“十四五”期间的前两三年提高到30%,补齐住房用地供应的短板。


  需要看到的是,深圳已经通过多管齐下的方式在缓解住房供应端紧张的问题。


  今年,深圳房地产开发量是去年的2倍,这也是深圳十年来量最高的一次。同时,针对盘活存量用地的城市更新和棚改也在以更大的力度推进。2020年上半年,深圳城市更新计划立项52项,规模330.6公顷,分别同比上升79.3%、146.7%。


  公共租赁住房建设也引起了深圳的重视。深圳制定了110万公共租赁住房的发展目标,每年公共租赁住房建设10万套,通过五年甚至八年的补短板,力争使得住房供需矛盾得到较好地缓解。


  同时,相比以往,深圳正走到了可以借助都市圈来协调解决住房问题的黄金政策时点。


  无论是前不久的深莞惠河汕都市圈规划编制,还是新近国务院和国家发展改革委批复的粤港澳大湾区城际铁路建设规划。构建大湾区主要城市间1小时通达,主要城市至广东省内地级城市2小时通达,主要城市至相邻省会城市3小时通达的交通圈的建设规划呼之欲出。万科(000002.SZ/02202.HK)等不少房企均把TOD模式视为地产白银时代的引领模式之一。


  顶层给予深圳的交通等各项政策正是为了避免住房香港化,深圳正在落地的住房探索也并非是照搬新加坡模式。对于深圳这个年轻的城市来说,二次房改显然是一项循序渐进的系统性工程。


  “但目前来看,深圳掌握的资源条件都比四十年前要好很多。无论是产业能力,空间的调整能力,智能化、新材料等技术发展能力都超过了以往,这些都为我们解决住房问题提供了一些手段。”孟庆昇等多位受访人士对于深圳未来的住房探索充满期待。


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